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2014年十八届四中全会进一步明确提出明确地方立法的权限范围，依法赋予设区的市地方立法权。

在田中说之后，程序法面向的判断标准渐渐浮出水面，并形成了富有影响力的学说。公定力与不可争力因仅针对行政行为的效果而言，故而均不构成承认违法性继承的障碍。

[36]该判决在收购计划已产生确定力之后，仍然承认了可在收购处分的撤销诉讼中主张农地收购计划的违法性。[56] 〔日〕高野修「違法性承継問題の構造」『公法の思想と制度』（信山社、1999年）369頁参照。[69] 肖光义诉南平市房地产管理局城市房屋拆迁裁决案，《中国审判案例要览（2003年行政审判案例卷）》，第74页。先行处分与后续处分虽有相互关联，但各自以不同的效果为目的时（例如市町村议会的预算决议与市町村税的赋课，课税处分与租税滞纳处分），则应作消极解释。因而，应作为在产生这种联系的地方的问题来处理。

法院在审查和救济时，也只有审查所有造成侵害的行为，亦即将连环侵害行为作为一个整体，才能给私人以充分的救济。《最高人民法院公报》2004年第5期，第43页。针对这一情况，立法法规定：规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过，从而为地方人大及其常委会在制定地方性法规方面的权限作出了一个基本的分工。

出现这一问题的原因，一是由于宪法和地方组织法没有对地方人大及其常委会制定地方性法规的权限范围作出划分。所有这些法律的规定，设区的市地方立法都不得与之相抵触。6.税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度。2.各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。

对于什么属于特别重大事项，立法法没有作出明确规定，需要根据实际情况进行判断。例如，对本行政区域内某一风景名胜、某种地方特色非物质文化遗产的保护，就属于地方性的事务，一般来说不需要国家作出规定。

对于设区的市地方性法规与国务院部门规章的效力，立法法未作明确规定，主要考虑是，地方性法规是由地方国家权力机关制定的，在其所辖行政区域内有效。另外，地方人大常委会对地方人大制定地方性法规的权力认识不足也是造成这一问题的原因之一。在地方立法实践中，大量的是行政管理方面的规范，因此，地方立法遵循上位法的规定，不抵触上位法实践中大量的表现为不得与行政三法（即行政处罚法、行政强制法、行政许可法）相抵触。同时，为了保证法制的统一，立法法第七十二条第三款规定，省、自治区人大常委会对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

在有的设区的市，人民代表大会甚至从未制定过地方性法规，使宪法和法律规定的地方人大制定地方性法规的权力被虚置。立法法同时规定，设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。因此，在国家立法出台前，地方可以先制定地方性法规，以解决地方的实际问题。在适用的地域范围上，部门规章大于地方性法规。

地方政府规章不得设定行政强制。2015年3月，十二届全国人大第三次会议修改立法法，明确所有设区的市地方立法权，规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

根据宪法的规定，总结我国各方面的立法经验，2000年立法法第八条列举了10项只能制定法律的事项，2015年修改立法法，增加了一项，共11项只能由全国人大及其常委会制定法律的事项，分别是： 1.国家主权的事项。对于三个事项后的等字是等内还是等外的问题，全国人大法工委主任李适时指出：从立法原意讲，应该是等内，不宜再做更加宽泛的理解。

因此，立法法在规定全国人大及其常委会的专属立法权的同时，对地方性法规的权限范围作出了原则规定。对于这些事项，国务院和包括设区的市在内的地方立法主体都不能进行立法。2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过的《立法法》又将较大市的范围扩大到经济特区所在地的市，即深圳、厦门、珠海、汕头四个市。不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。实践中，一些地方提出，设区的市地方制定地方性法规时，对于某类具体事项，是否可以作出与国务院部门规章或者省、自治区政府规章不一致的规定。（二）设区的市地方性法规与本级政府规章立法权限划分 设区的市行使地方立法权的主体，既包括市人大及其常委会，也包括市人民政府。

但在地方立法实践中，除少数涉及代表大会职权的地方性法规(如人民代表大会工作条例或议事规则)外，地方人民代表大会很少审议通过地方性法规。本文拟就设区的市地方立法权限问题作一梳理和探讨，期待能起到抛砖引玉的效果，引起更多理论和实务界人士对这一问题的关注和研究。

一般来说，判断特别重大事项主要有以下几个标准：一是涉及本地区全局性的重要事项。同时对设区的市人大及其常委会立法权限划分、地方性法规与规章的关系问题进行了探讨。

又如，禁放烟花爆竹，在有些城市中被认为是必要的，因此需要制定禁放烟花爆竹的地方性法规，而有些城市认为燃放烟花爆竹不应当受到限制。从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。

当然，根据立法法的规定，如果某部法律专门做出规定，授权设区的市可以就上述事项做出规定，则从其规定。地方性法规、地方政府规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。根据这一规定，某一部法律如果认为超出三项事项范围之外的领域有必要授权设区的市人大及其常委会或者人民政府制定地方性法规或者地方政府规章，可以在法律中作出相应的授权规定，设区的市根据法律的明确规定，可以制定超出三项事项范围之外的地方立法。[5] 通过上述文件和讲话可以看出，城乡建设与管理的范围应当作广义的理解，城市和农村中的公共设施建设与管理、公共秩序、交通环境、应急管理以及对城乡人员、组织的管理等事项，都应包含在城乡建设与管理的范畴之中。

但地方性法规与部门规章不是同一性质的规范性文件，地方性法规属于中国特色社会主义法律体系的组成部分，可以作出涉及减损公民、法人或者其他组织权利或者增加其义务的规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律、行政法规以及国务院的决定、命令的事项，没有上位法依据，不得创设权利义务，也不能作为人民法院的审判依据，职能作为参照。应当明确的是，立法法规定特别重大的事项应由地方人大通过，并不意味着地方人大制定地方性法规的权限仅限于特别重大的事项，对于属于地方人大职权范围内的其他事项，地方人大也可以制定地方性法规。

[1]这实际在很大程度上是赋予了较大的市的地方性法规制定权。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等。

这些规定主要是从中央与地方立法权限划分角度做出的，因此可以称为纵向的权限划分。对此，李适时主任提出：对这些法规，如因为上位法修改或者实际情况发生变化，可以对地方性法规进行必要的修改，但是不得再增加立法法关于设区的市立法权限范围以外的事项，防止出现‘旧瓶装新酒的现象。

根据这三部法律的规定，设区的市地方性法规可以作出规定的处罚、强制、许可事项分别如下： 行政处罚法规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。除了上述行政三法对地方性法规、地方政府规章作出的立法权限规定外，行政复议法、国家赔偿法、公务员法、出境入境管理法等法律也规定了一些只能由法律规定，地方立法不得涉及的事项。立法法规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。如果必须要增加立法权限范围以外的事项，可以考虑由原制定机关废止现行法规，提请省区人大常委会就设区的市的有关事项重新制定相关地方性法规。

摘要:  新修改的立法法赋予所有设区的市地方立法权，同时明确了地方立法权限范围。同时，为了保障法制统一，规定较大的市的地方性法规必须报经省、自治区人大常委会批准后施行。

立法法规定，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议对地方组织法进行了修改，根据立法法的修改内容，相应对设区的市地方立法权限作了修改。

城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。美国宪法明确规定了由国会立法的近20项专属权力，德国基本法则列举了11项由联邦立法的专属权力。